מספר פנימי: 541507
הכנסת התשע-עשרה

יוזמים:      חברי הכנסת	יריב לוין
					זהבה גלאון
	
				פ/1775/19			

הצעת חוק בתי המשפט (תיקון – שקיפות הליכים משפטיים בעתירות בעניינים ציבוריים) (הוראת שעה), התשע"ד–2013
הוספת סעיף 70א1 – הוראת שעה	1.	בחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד–1984, אחרי סעיף 70 יבוא:	
		"צילום הקלטה או שידור של דיונים – הוראת שעה	70א1.	(א)	על אף האמור בסעיף 70(ב) רשאי גורם משדר לצלם, להקליט או לשדר דיון המתנהל בדלתיים פתוחות בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק או בבית המשפט המחוזי בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים; בסעיף זה, "גורם משדר" – גוף המשדר לפי דין שידורי רדיו או טלוויזיה לציבור או לחלק ממנו. 	
						(ב)	שר המשפטים, בהתייעצות עם נשיא בית המשפט העליון ובאישור ועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת, רשאי לקבוע כללים והנחיות לביצוע סעיף זה, וכן להבטחת הניהול התקין והראוי של הדיונים האמורים בסעיף קטן (א), קיום הליך הוגן ושמירת כבודם של בית המשפט והצדדים; הכללים וההנחיות יפורסמו ברשומות.	
						(ג)	הוראות סעיפים 68(ב), 68(ד) ו-70(ד) יחולו גם לעניין סעיף זה. 	
						(ד)	שר המשפטים, בהתייעצות עם נשיא בית המשפט העליון ובאישור ועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת, יהא רשאי לקבוע בתוספת סוגי הליכים נוספים אשר הדיון בהם יהא מותר בצילום, בהקלטה ובשידור בהתאם לאמור בסעיף זה."	
תחילה ותוקף	2.	תחילתו של חוק זה באחד בחודש שלאחר ששה חודשים מיום פרסומו והוא יעמוד בתוקפו עד תום שלוש שנים מיום תחילתו.	
 
דברי הסבר
מטרת הצעת חוק זו הינה להסדיר את האפשרות לבצע הקלטה, צילום ושידור (להלן גם: "סיקור אלקטרוני") של דיונים המתקיימים בעתירות בעלות אופי ציבורי בבית המשפט העליון בשבתו כבג"ץ ובבית המשפט המחוזי בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים. זאת, במטרה להבטיח שקיפות ראויה של הדיונים, מימוש הלכה למעשה של זכות הציבור לדעת, ועל מנת לאפשר לציבור לקבל מידע מלא ובלתי אמצעי על דיונים אלה בדרך שתשמור על כבוד מערכת המשפט והמתדיינים עצמם.  
עקרון יסוד במשפטנו, המוצא את ביטויו בסעיף 3 לחוק יסוד: השפיטה ובסעיף 68 לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד–1984, (להלן – "חוק בתי המשפט") הוא עקרון פומביות הדיון. לעקרון זה נקבעו שורה של סייגים, הנוגעים הן לעניינים הנדונים בדלתיים סגורות, הן למקרים בהם ניתן להגביל את פומביות הדיון ואת מסירת המידע ממנו והן לעניין דרכי הדיווח וקבלת המידע על הדיונים המשפטיים. 
אחד הסייגים אשר נקבעו בחוק לעניין פומביות הדיון, מצוי בסעיף 70(ב) לחוק בתי המשפט הקובע כי: "לא יצלם אדם באולם בית משפט ולא יפרסם תצלום כזה אלא ברשות בית המשפט". בדרך זו, נאסרו הלכה למעשה כל צילום (לרבות הקלטה) של דיונים המתקיימים באולמות המשפט, וכן נאסר שידורם של הדיונים במדיות השונות (ובפרט הטלויזיה ורשת האינטרנט). המנגנון הקבוע בסעיף 70(ב) אמנם מייצר פתח למתן היתרים לביצוע הקלטות, צילומים ושידורים כאמור, אולם בפועל השימוש שנעשה בהיתרים כאמור היה נדיר ביותר. 
כתוצאה מכך, מוגבל סיקור הדיונים המתקיימים בבתי המשפט לסיקור המתבצע מכלי שני, קרי כתבים של כלי התקשורת השונים מדווחים על שהתרחש בדיונים מבלי שהציבור נחשף לתמונות ולהקלטות של הדברים שנאמרו בהם. הגבלה זו, נעוצה בשורה של שיקולים כבדי משקל, ובהם החשש כי סיקור אלקטרוני ישפיע לרעה על אופן התנהלות הדיונים, יכביד על ניהולם ויגרום לפגיעה בפרטיותם של בעלי דין ושל עדים.
אלא שעם השנים הלך הסיקור האלקטרוני ותפס מקום מרכזי יותר במפת התקשורת והפך לאמצעי הראשון במעלה בהבאת מידע מלא ועדכני לציבור הרחב. אין חולק כי השידור המוקלט והמצולם, ובפרט זה המשודר בזמן אמת, מהווה כיום נדבך מרכזי ודומיננטי בתקשורת בכלל ובמימוש זכות הציבור לדעת בפרט. די אם נאמר, כי בעידן של היום לא ניתן להעלות על הדעת מדינה דמוקרטית אשר אינה מאפשרת סיקור מוקלט ומצולם בזמן אמת של האירועים החדשותיים המתרחשים בה, ואיש אינו מעלה בדעתו כי סיקור כאמור יכול להיות מוגבל באופן גורף לתקשורת כתובה או לדיווחים מכלי שני בלבד. 
במציאות זו, ההגבלה הגורפת הקיימת לעניין זה במשפטנו – אין לה כל הצדקה, ויש בה משום פגיעה קשה בזכויות ובעקרונות יסוד ובראשם בעקרון פומביות הדיון המעגן את זכות הציבור לדעת. 
הצורך בשינוי בתחום זה מצא את ביטויו כאשר כבר בכנסת החמש-עשרה הוגשה הצעת חוק מטעם מספר רב של חברי כנסת ובהם ראובן ריבלין, סילבן שלום, לימור לבנת, סופה לנדבר, ציפי לבני, זהבה גלאון, דוד אזולאי, אחמד טיבי, אופיר פינס-פז ואלי גולדשמידט (פ/1375), במסגרתה הוצע לאפשר סיקור אלקטרוני מאולמות המשפט בהיקף רחב מאוד. כתוצאה מהעלאת הנושא לסדר היום הציבורי, הוקמה ועדה בראשות כבוד השופטת (כתוארה אז) דורית ביניש, נשיאת בית המשפט העליון היום (להלן – ועדת ביניש), אשר בחנה את הסוגייה ופרסמה בשנת 2004 דין וחשבון מקיף בעניין זה (להלן – דו"ח ועדת ביניש).
בראשית, שבה ועדת ביניש והדגישה את חשיבותו של עקרון פומביות הדיון כעקרון על במשפטנו. בעמוד 14 לדו"ח ועדת ביניש נאמר בעניין זה: "פומביות הדיון מהווה עקרון יסוד מרכזי בשיטתנו המשפטית, כבכל שיטות המשפט הדמוקרטיות. עקרון זה, שהוא בעל מעמד חוקתי ...". עוד קבעה הוועדה (עמוד 15 לדו"ח) כי: "עקרון פומביות הדיון אינו מתבטא רק בגישה פיזית של הציבור לאולמות הדיונים. במובנה הרחב, מושתתת פומביות הדיון גם על חופש הביטוי וכוללת את החירות לפרסם ולדווח ברבים על הליכי-משפט ועל דיונים המתנהלים באולמות בתי המשפט. זאת ועוד; ביסוד פומביות הדיון מונחת זכותו של הציבור לקבל מידע על דרך פעולתה של הרשות השופטת כרשות ציבורית. זכות זו נובעת מחובת הנאמנות שכל רשות ציבורית חבה לציבור. כן נובעת היא מהגשמתו של חופש הביטוי והעיתונות, שהרי בלא יכולת להפיץ ולקבל מידע, לא יתנהל שיח ציבורי אמיתי וליבון גלוי של דעות והשקפות. אין ספק כי למימושה של זכות הציבור לדעת אודות ההליכים המתנהלים בבתי-המשפט, חשיבות רבה לצורך קיומה של ביקורת ציבורית על פעולתם של בתי המשפט – ביקורת המהווה תנאי לאמון הציבור בהם."
בהמשך (עמוד 16 לדו"ח), קובעת ועדת ביניש במפורש כי: "הכלל הרחב הוא כי כלי התקשורת חופשיים לדווח לציבור על הדיונים המתנהלים בבתי המשפט בישראל באופן המאפשר לקיים שיח וביקורת ציבוריים בנוגע למלאכתה של הרשות השופטת. אין חולק כי בעידן התקשורתי בו אנו חיים משמשים כלי התקשורת כזרועו הארוכה של הציבור, לצורך איסוף מידע על הליכי-משפט ופרסומו ברבים... אין ספק, אפוא, כי לכלי התקשורת תפקיד מרכזי בהגשמתו הלכה למעשה של עקרון פומביות הדיון."
בהמשך הדו"ח מובאת סקירה מפורטת של הסדרים שונים הקיימים בעולם בעניין זה, כאשר קיים שוני רב בין מדינות שונות אשר בחלקן מותר הסיקור האלקטרוני באופן רחב, בחלקן באופן מוגבל ביותר ובחלקן הוא אסור לחלוטין. 
ועדת ביניש בחנה את המודלים השונים הקיימים בעניין זה במדינות שונות, ובסופו של דבר המליצה לפתוח את דיוני בית המשפט העליון בשבתו כבג"ץ לסיקור אלקטרוני במסגרת ניסיונית ובמגבלות שונות, אלא שהדבר לא בוצע הלכה למעשה. כן צורפה לדו"ח הוועדה עמדת המיעוט של ד"ר פרץ סגל אשר המליץ להרחיב את המסגרת הניסיונית, לרבות לדיונים המתנהלים בבית המשפט המחוזי בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים. 
מימושו הלכה למעשה של עקרון פומביות הדיון בצד מימושה של זכות הציבור לדעת אינם יכולים להיעשות בעידן של היום ללא מתן אפשרות לקיים סיקור אלקטרוני, ובזמן אמת, של הדיונים המתקיימים באולמות המשפט. דברים אלה נכונים במיוחד שעה שמדובר בעתירות בעלות אופי ציבורי, דוגמת עתירות לבג"ץ ועתירות לבתי המשפט המנהליים, העוסקות בעניינים ציבוריים בעלי חשיבות רבה ואשר לתוצאותיהן עשויה להיות השלכה על ציבורים רחבים ביותר. ראוי להדגיש, כי משעה שעתירות אלה נוגעות לעניינים ציבוריים במהותם, הרי שאין בסיקורן האלקטרוני כדי להעלות חשש לפגיעה בפרטיות. יתרה מכך, הדיונים המתקיימים בעתירות לבג"ץ אינם כוללים הליך של שמיעת עדויות, דבר אשר מייתר את החשש מפגיעה בהליך זה ומהשפעה על עדים או הרתעתם, הקיים בהליכים אחרים. מאידך, סיקור הדיונים והנגשתו לציבור באופן בלתי אמצעי יגבירו את השקיפות, יגבירו את אמון הציבור במערכת המשפט, יתרמו תרומה מכרעת להבנת הציבור את ההליך המשפטי ויאפשרו הבאת מידע אמין, ניטראלי ומאוזן יותר בפני הציבור ביחס למה שהתרחש באולמות המשפט. כל זאת, בצד מתן אפשרות טובה יותר לקיום ביקורת על ההליך עצמו ועל תוצאותיו, בדרך שתגשים את המטרה שביסוד עקרון פומביות הדיון ותחזק את מערכת המשפט ואת אמון הציבור בה. 
בהקשר זה ראוי להדגיש, כי הרשות המחוקקת, הכנסת, עברה זה מכבר שינוי מרחיק לכת אשר הגביר באופן ניכר את שקיפות ההליכים המתנהלים במסגרתה. כך, הוקם ערוץ הכנסת המשדר את דיוני המליאה בזמן אמת לכלל הציבור ומסקר את עבודת ועדות הכנסת וחברי הכנסת, וכן הוחל בשידורים בהיקף ניכר של דיוני ועדות הכנסת, המועברים לציבור באמצעות האינטרנט. מטבע הדברים, ייתכן ושינויים אלה הביאו בצדם גם תוצאות בלתי רצויות דוגמת התגברות ההתלהמות או מתן דגש רב מדי לנושאים שוליים בחשיבותם המושכים תשומת לב ציבורית, אולם, נדמה כי אין חולק שלא ראוי היה מטעמים אלה להגביל את הסיקור ולצמצם את השקיפות. הסיקור האלקטרוני הביא עמו שיפור ניכר בחשיפת עבודת הכנסת לציבור הרחב, על הצדדים החיוביים יותר והחיוביים פחות, הרחיב מאוד את הביקורת הציבורית על עבודת הכנסת ומביא בהכרח גם להטמעת שינויים חיוביים חשובים כתוצאה מביקורת זו. 
לעניין זה, דינן של עתירות העוסקות בעניינים ציבוריים כדינם של דיוני הכנסת, משעה שההלכות הנקבעות בעניינן משפיעות לא אחת על ציבורים רחבים והינן בעלות משמעות רחבה שאינה נופלת אף מזו של חקיקה חשובה המתקבלת בכנסת. להבדיל מהדיונים בכנסת המתקיימים בהשתתפות חברי הכנסת המייצגים ציבורים רחבים, ובהשתתפות נציגים של גורמים רבים הנוגעים לכל עניין (במסגרת דיוני הוועדות), הרי שבבית המשפט מוגבל הדיון לצדדים השותפים לו בלבד ולעדים המזומנים מטעמם. כל זאת, בשעה שלתוצאת הדיון ישנה לעיתים קרובות השפעה של ממש על ציבורים רחבים שאינם שותפים כלל להליך המשפטי. במצב זה, להגברת השקיפות והחשיפה של ההליכים המשפטיים נודעת חשיבות רבה במיוחד, העשויה אף לעלות על חשיבות שקיפותם של הדיונים המתקיימים בכנסת. 
עוד ראוי להדגיש, כי בעידן התקשורתי של ימינו, הסיקור התקשורתי, לרבות של דיונים משפטיים בעלי עניין לציבור, נעשה בזמן אמת ובשידור חי. המצב הקיים מביא לא אחת לכך שהדיווחים הניתנים לציבור מיד בסמוך להתרחשות האירועים באולם בית המשפט הינם בלתי מדויקים, תוך שהדבר גורם להטעיה ולהטיה של ההתייחסות הציבורית שקשה לתקנן בדיעבד. זאת, בצד מתן כר נרחב להפצת שמועות ולהעלאת טענות אשר לעיתים קרובות אין בהן ממש, אך הן גורמות נזק כבד לאמון הציבור במערכת המשפט כולה, לשמם הטוב של השופטים היושבים בדין באותו מקרה, לצדדים לדיון ואף לגורמים אחרים הקשורים באותו עניין. הסיקור האלקטרוני יאפשר את מסירת המידע בדרך בלתי אמצעית בזמן אמת, וייתן ביטוי נאמן למתרחש באולם בית המשפט ובפרט לדבריהם ולפסיקותיהם של השופטים היושבים בדין, ובכך ימנע את החסרונות הברורים הגלומים במצב הקיים. 
מוצע אם כן לפתוח את שערי אולמות המשפט בפני סיקור אלקטרוני של דיונים המתקיימים בעתירות לבג"ץ ובעתירות מנהליות בלבד. זאת, על בסיס איזון קפדני וזהיר אשר יבטיח שקיפות הולמת של העתירות העוסקות בעניינים ציבוריים, ואשר החששות המועלים ביחס לסיקור האלקטרוני אינם מתקיימים ברובם בעניינן. כן מוצע לשמור בידי בתי המשפט את הסמכות שלא לאפשר את הסיקור במקרים בהם מוסמך בית המשפט לקיים דיון בדלתיים סגורות או לאסור פרסום בקשר לדיון המתקיים בפניו, והמנויים כיום בסעיפים 68(ב) ו-70(ד) לחוק בתי המשפט. עוד מוצע כי ההסדר האמור יחול בלא צורך בתקופת ניסיון, בשים לב לצמצומו לעתירות בעניינים ציבוריים בלבד. על כן, מוצע גם להתיר לשר המשפטים, בהתייעצות עם נשיא בית המשפט העליון ובאישור ועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת, לקבוע בעתיד ועל סמך הניסיון שיצטבר, סוגי הליכים נוספים אשר החוק המוצע יחול בעניינם. 
עוד מוצע כי תחולת החוק תהא 120 יום ממועד פרסומו, על מנת לאפשר למערכת המשפט שהות מספקת להתארגן ליישומו. כן מוצע לאפשר לשר המשפטים, בהתייעצות עם נשיא בית המשפט העליון ובאישור ועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת, לקבוע כללים והנחיות לעניין ביצוע הוראות אלה.
הצעות חוק זהות הונחו על שולחן הכנסת השמונה-עשרה על ידי חברי הכנסת יריב לוין וזהבה גלאון (פ/3393/18) ועל שולחן הכנסת התשע-עשרה על ידי חברת הכנסת זהבה גלאון וקבוצת חברי הכנסת (פ/521/19). 

---------------------------------
הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים
והונחה על שולחן הכנסת ביום
א' בכסלו התשע"ד– 4.11.13